注：该文荣获第十届“中部崛起法治论坛”征文优秀奖
—以鹰潭市月湖区人民检察院试点工作为视角
[内容摘要] 未成年人刑事案件集中管辖办案模式是建立中国特色未成年人司法制度的重要环节。集中管辖办案模式有助于促进司法队伍专业化、未成年人司法体系的建立完善、集中推广实施创新工作机制；在操作层面上面临发展不平衡、诉讼成本增加、专业化水平不高、综合治理难等不足；应从明确法律依据、选准集中管辖地点、加强人财物保障、促进社会化协作化体系等方面完善集中管辖办案模式。
[关键词] 未成年人 集中管辖 办案模式
随着未成年人犯罪日趋多样化和复杂化，我国未成年司法理念已从惩罚为主转变为教育、感化、挽救为主，我国司法机关积极借鉴国外的未成年司法工作制度，不断推行改革，力图建立中国特色的未成年刑事司法体系，为此，各地司法机构进行了一系列有益探索和尝试。2014年年初，江西省人民检察院推行未成年刑事案件集中管辖办案模式改革，选取鹰潭市月湖区检察院作为全省唯一试点。通过推动未成年人案件集中管辖办案模式，能够充分尊重和保障未成年人法定诉讼权利，有效实现未成年人的社会复归。
一、集中管辖模式涵义
（一）概念及运作模式
1.概念
1984年上海市率先创立少年法庭，截止到1994年年底，全国法院已经建立少年法庭3369个。此时的少年司法机构具有强烈的依附性，内设于刑事审判庭，审判人员非专业、案源不足等特点，阻碍未成年人司法制度的发展。为解决案源不足、缺乏专业人才等问题，1998年5月份，江苏省连云港市率先在全国实行未成年刑事案件指定管辖改革工作。集中管辖是指在未成年人刑事诉讼中，打破地域管辖的一般规定，跨地域设立未成年刑事法庭，统一管辖指定区域内的未成年人刑事案件。[1]集中管辖模式具体做法是由司法机关根据未成年人刑事案件工作的需要，依照刑事诉讼法及有关司法解释的规定，将周边若干区域的未成年人刑事案件指定给某一基层司法机关集中办理。
2.运作模式
经过十几年的探索，全国各地比较典型的集中管辖模式的做法主要有以下四种[2]：（1）公安直接移送式，即由案发地公安机关办理后将案件移送到指定管辖的检察机关，检察机关依法审理后，认为需要起诉的，直接向指定管辖的法院提起公诉。该模式典型省份系河南；（2）检察横向移送式，即由案发地公安机关办理后将案件移送到其对应的检察机关，经对应的检察机关初步审查后，再移送至指定管辖的检察机关，最后由该检察机关起诉至指定管辖的法院，江苏省连云港市主要采取该做法；（3）法院多环移送式，即由案发地公安机关办理后，先后移送其对应的检察、法院，按照正常的诉讼程序处理后，由对应的法院通过上一级法院办理书面注定管辖手续，最后将案件移送给上级法院指定管辖的基层法院审理，上海市遂采用该做法，管辖权的变更仅在审判阶段（4）公安双向报送式，即案发地公安机关提请逮捕时相其对应的检察机关报请，但在移送审查起诉时，则该公安机关直接向指定管辖的检察机关移送，需要起诉的，由该检察机关向指定管辖的法院起诉，黑龙江省主要采用该做法。
（二）合法性问题
1.法律质疑
“集中管辖”办案模式自实践以来，一直面临法律上的争议。质疑者认为该模式缺乏足够的法律依据：[3]一是该模式违反我国《刑事诉讼法》第26条的规定，该条原则上对管辖不明个案的指定管辖，而不适合未成年人刑事案件类案的指定管辖缺乏明确的条文，刑诉法中特别程序关于未成年人刑事案件诉讼程序也没有条文规定对未成年人要分案处理，使得对未成年人刑事案件指定管辖面临法律上的依据不足。二是该模式违反《刑事诉讼法》第24条关于地域管辖的统一规定。刑事案件原则上有犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。考察上述四种运作模式，发现本该对未成年人刑事案件没有管辖的办案机关却大量行使管辖权。因此，要让未成年人集中管辖办案模式工作顺利进行，首先必须要解决该模式的合法性问题。
2.法律支撑
笔者认为，可以从以下两点来论证该办案模式存在的合法性：一是该模式符合立法本意。未成年人刑事案件属于 “确有必要”需要改变管辖的案件，《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》均对指定管辖有规定，对相关规定，不能机械理解。法律及司法解释中均规定使用指定管辖的前提应该具有两个条件：管辖不明或确有必要需要改变管辖，二者取其一即可。由于未成年人案件不存在“管辖不明”的情形，其属于“确有必要”的情形。早在2004年国际刑法学大会就明确提出：“未成年人需要社会特殊保护，尤其需要立法者、社会制度及司法制度的特殊保护”。[4]我国在刑事诉讼法中已确立对未成年人实行教育、感化、挽救，坚持教育为主、惩罚为辅的方针，故司法程序应当是保护和教育性，而非惩罚性。因此，未成年人的身心特质及社会民众的意识都要求在办理未成年人案件中有专业人员，实施分案处理，少羁押多帮教，这些要求就决定未成年人必须集中办理、指定管辖，是属于“确有必要”的情形；二是该模式符合法律规定。《刑事诉讼法》第26条规定指定管辖，也没有明确表明系个案的指定管辖，类案是具有同一特征的个案叠加，既然可以一案一指定来确定管辖，针对均系未成年人犯罪的类案可以通过指定来确定管辖，其应当符合该条文的精神，若对该条文机械理解，势必造成司法资源的浪费。
（三）功能价值
构建未成年人刑事案件集中管辖办案模式的初衷在于完善未成年人刑事检察工作的专业化、专门化，着手推进适合未成年人身心特点和办案规律的机制建设，配置专门机构贯彻落实未成年人的特殊形式政策和立法设计的特殊制度。经过不断司法实践探索，可以发现集中管辖模式利大于弊，它不仅有利司法资源优化配置，提高办案效率，减少诉讼成本，也符合当前国家未成年司法改革发展方向，对于未成年人刑事司法改革工作的发展具有非常积极的作用和深远的影响。
1.有助于促进司法队伍专业化。未成年人犯罪案件办理相对于成年人案件是一个特殊的领域，技术性很强，需要专业才。目前各地不断探索实施集中管辖后，因案源充足，已陆续成立专业办案机构、挑选熟悉未成年人成长特点，善于做思想工作、有爱心的司法人员承担案件办理工作，尤以女性承办人员居多，通过发挥女性细腻、亲和的特有优势，缓解未成年人罪犯的紧张和对抗情绪，同时，专业办理人员会通过总结问题、学习提高办案能力，逐步促进司法队伍专业化。
2.有助于推动未成年人司法体系的建立完善。未成年人案件的集中办理，不仅提高了办案效率，同时，各地相继建立起一套有利于开展未成年人刑事办案工作的规章制度，促进未成年人刑事司法工作的规范化、制度化。正是由于各地的积极探索，形成经验做法，刑事诉讼法修改过程中将该经验做法以法律条文的形式确立，初步建立未成年人刑事司法程序体系。
3.有助于集中推广实施创新工作机制。在集中办理涉及未成年人刑事案件中，司法机关积极探索帮教机制，目前多地形成公、检、法、司机关联动机制。在对未成年人犯罪案件侦查、起诉、审判和执行过程中，四机关各司其职，合力对未成年人进行全方位帮教，把对失足未成年的教育、感化、挽救工作全方位贯穿于其中，最大程度地实现帮教效果。司法机关在集中办理未成年人刑事案件后，通过对案件的梳理，研究出一定时期、一个地区的未成年刑事案件的发展变化，分析其中原因，及时提出司法建议，督促有关部门针对性地进行综合治理，在全社会各个领域编织出一张安全防护网，预防和遏制未成年人的犯罪。
二、鹰潭市检察机关集中管辖办案模式主要做法
2014年，江西省人民检察院决定将月湖区人民检察院作为全省未成年人刑事案件“集中管辖、集中审查起诉”的唯一试点基层院，并于当年5月1日正式启动“集中管辖”办案模式。鹰潭市公、检、法、司配套联合出台《关于集中管辖未成年人刑事案件的意见》，该意见明确本市集中管辖采用的是“公安机关直接移送式”的工作方式，即由本市辖区贵溪市、余江县公安机关办理未成年人案件，直接向月湖区检察院提请逮捕和移送审查起诉，月湖区检察院办理后，需要起诉的，向月湖区法院移送起诉。
2014年5月-2016年度，该院共受理全市涉罪未成年人审查逮捕案件84件105人，其中不捕49人，不捕率46.7%;受理审查起诉案件107件149人，其中不起诉71人，不起诉率47.7%。月湖区检察院先行先试、转变理念、积极创新相关工作机制，至今没有一起未成年人重新犯罪现象发生，取得良好的法律效果和社会效果，并在实践摸索中形成一套行之有效的经验。
（一）积极健全办案机制
一是落实专人办理、分案处理制度。集中管辖后，专门设立独立编制的未检科，专门办理未成年人刑事案件和帮教工作；二是落实合适成年人到场制度。会同团区委、区法院会签《关于合适成年人参与刑事诉讼的实施办法》，整合社会多方力量，确定由10人组成的合适成年人名册，明确了在讯问未成年犯罪嫌疑人时，其法定代理人不能或不宜到场的，由合适成年人向其提供援助。三是统一执法尺度。在办案过程中，统一执法尺度，对相类似的案件进行相同处理，并积极同法院沟通，促进法院统一司法尺度，最大程度落实特别程序，为未成年人提供良好诉讼环境；四是建立心理感化机制。与鹰潭市心理咨询协会建立合作关系，合作签订《关于在未成年人刑事检察工作中开展心理援助工作的若干意见》，对涉罪未成年人进行心理干预和治疗。针对涉罪未成年人普遍存在家庭教育缺失、亲情关怀不够等现象，制定《关于涉罪未成年人亲情会见的实施意见》，对符合条件的涉罪未成年人，在生日、节日等特殊时段，会同监管部门安排其与亲属拨打亲情热线及会见。五是注重为未成年被害人提供司法保护。联合司法部门建立《刑事被害人法律援助实施办法》，建立对未成年被害人法律援助机制。
（二）逐步推进帮教工作
月湖区院把引导涉罪未成年人回归社会作为办理案件的出发点和落脚点，在延伸帮教上下功夫。一是完善回访考察制度。月湖区院针对作附条件不起诉的未成年人实施定期回访，要求未成年人定期汇报思想、工作、学习、生活情况，加强双方的互动交流，以更好实行帮教；二是推行“一对一”暖心帮教。聘请有爱心、有责任心、有时间的退休老同志、老阿姨，对帮教对象实习一对一服务，全天候、全方位关注帮教对象；三是建立“起航”观护基地。月湖区院根据本区区位特点、涉罪未成年人数量和社会资源的实际情况，在香港缤果运营集团鹰潭分部、好邻居快餐店、月湖区电商孵化基地、远东药业等企业，建立未成年人观护基地，实施点对点帮教，最大程度地教育感化涉罪未成年人，积极为涉罪未成年人零障碍回归社会创造条件。
（三）合力促进犯罪预防体系化
一是与教育部门携手，开展“检校共建”活动。选派优秀青年检察官开展 “知心姐姐进校园”主题活动，通过展板展示、视频播放、法制讲座、发放自制《防狼手册》、《知心姐姐联系卡》等普法形式，加强对未成年学生的教育；二是与关工委、妇联、社区联合，关注重点人群。一方面针对涉罪未成年人中留守儿童、流动儿童居多的特点，推动在鹰潭市逸夫小学创建“月湖区关爱留守儿童示范学校”；另一方面在辖区内三角线社区、杏南社区、广场社区、化工厂社区等四个社区设立未检联系点，采取由点到面的方式，开展“一堂暑期法制课、一个家长座谈会、一次法庭听庭审”的主题预防活动；加强与老干部、老教师组成的志愿者队伍的联系，协调相关成员单位对留守儿童、流动儿童进行关心帮助，努力建成学校、家庭、社会“三位一体”预防防线；三是与行业主管部门配合，强化监督管理。积极运用《检察建议》做好未成年人犯罪预防工作，共同营造未成年人成长良好环境，如针对未成年人网吧犯罪案件频发现象，向鹰潭市文广新局发出检察建议，督促其依法履行职责。
三、集中管辖办案模式实践中存在的问题
集中管辖办案模式在取得大量成功经验的同时，也产生诸多新矛盾和弊端，阻滞该项工作进一步向前推进。
（一）发展不均衡
该办案模式打破了刑诉法规定的司法管辖体系，案件办理亦需要公、检、法、司等相关部门的相互配合，故各部门均需重视和发展该项工作，仅靠某一部门重视远远不够。如鹰潭地区为例，虽然相关部门经过协调，达成了部分协议，在具体发展上仍存困境，目前仅有月湖区检察院成立独立部门，专门办理未成年人案件及相关帮教工作，公安机关、法院均没有独立办案机构，尤其公安机关，至今仍没有专门机构或专人办理未成人刑事案件，仍参照一般成年人案件办案模式，未成年人诉讼权利保障和帮教工作基本没有开展，不利于发挥“首张防护网”作用。
（二）增加诉讼成本及经费紧张
从整体上看，实行集中管辖节约了司法资源，但就接受指定管辖的司法机关来看，情况并不容乐观。以鹰潭月湖区院为例，集中管辖后，案件数量成倍增加，加剧该院人少案多矛盾，又因距离问题，提审、开展社会调查、帮教等方面工作，对办案干警、诉讼当事人和参与人，交通、通讯费用均相应增加，增加讼累。尤其预防帮教工作，仅制作相应宣传资料和开展法制宣传教育，就需花费更多的时间和精力，仅靠一个小基层院的投入，犹如杯水车薪，这也是集中管辖模式在全国无法普遍推广的重要因素之一。
（三）办案专业化水平不高
一是人员专业化水平不高。办案人员思想认识和司法理念存在一定局限性，对未成年人心理问题处于摸索阶段，出现疑难复杂问题无法及时解决，只能简单想到以羁押惩罚方式代替感化教育，只注重办理个别案件，忽视总结案件的共同规律，未总结此类案件背后的犯罪现象、犯罪成因、未成年人的心理特点；二是办案机构未全面独立化。在前面笔者也论述到，目前未成年人刑事案件办案机构未全面实现专门化，月湖区仅有月湖区检察院成立独立的未检科，对口指定管辖法院成立的少年法庭没有单独设置，内设于刑庭，配备一名审判人员办理未成年人案件，大部分时间都在办理其他成年人刑事案件，无法专心开展判后延伸、帮教工作，对应的公安部门更未设置专门办理未成年人的机构和配备专职办案人员（少年警察），仍按旧有模式操作，公安机关在办案过程中基本只是简单按照未成年人特别程序执行，最多采取不羁押的方式来证明已保障未成年人权益，教育、挽救工作在侦查阶段基本未开展。三是办案机制运行中存在协调难问题。由于帮教、预防工作都要求别的部门配合帮助，检察院办案人员只有通过个人协调办理个案，加上经费保障不足，目前仍没有建立起典型案例的示范作用，犯罪预防的长效机制也未有效建立。
（四）综合治理体系尚未完全建立
根据2012年《最高人民检察院关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》第25条规定，促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝对接。因此，需要政府各部门支持对未成年人的特殊保护和关注，但在具体运行过程中出现诸多问题。如以鹰潭地区为例，目前，贵溪、余江等地司法机关基本不再关注未成年人案件办理，集中管辖办案模式实施后，跨地域的案件管辖使之前已形成的经验和相关做法被丢弃。如开展社会调查和帮教，仅有月湖区院到未成年人所在的原辖区开展社会调查、展开帮教和回访，而跨区域开展工作协调难度较大，有时开展社会调查、帮教、回访工作只能委托其他部门，文来文往，无法通过接触、交流、沟通和未成年人建立情感联系，以情感促教育、挽救的目的难以实现，社会调查、帮教、回访等综合治理工作形式主义居多。目前，办理未成年人案件，一般也只有团委、综治办、教委、妇联等机构，以参与案件、参加会议、会签文件等形式开展合作，未成年人综合治理的社会协作体制尚未建立。
四、解决途径
（一）加强顶层设计，明确法律依据
目前，集中管辖办案模式存在诸多缺点，但我们不能否认，集中管辖办案模式是当前办理未成人案件最佳模式，应当在全国范围内推广。因此，需从顶层设计入手，建议中央有关部门在全国范围内对该办案模式运作情况开展调研，分析其可行性问题，经过论证，可以考虑在司法解释或《刑事诉讼法》特别程序未成年人专篇中予以细化规定，解决该办案模式法律依据不足的问题，由此可以强制约束公安机关设立专门的办案机构，开展未成年人刑事办理工作，解决工作发展力量上的不均衡。
（二）因地制宜，解决发展瓶颈
1.选准集中管辖地点
对于构建未成年人刑事案件集中管辖办案模式，找准集中管辖囊括的区县院是关键所在，当地司法办案部门可以根据相关立法规定，制定细则，选取集中管辖点。选取点时，应结合地域距离、诉讼成本、发展优势等综合考虑集中管辖选点工作。如一个地级市，可以考虑选取地域在中间，以及未成年人检察工作发展相对较好，经验较为丰富的区县院作为集中管辖点。这样办案人员及当事人路途相对较近，节省司法成本及减轻当事人的讼累，同时，更有利推广经验，形成有效机制。如果地域分部广、案源充足的，可设立几个点，如上海市的做法，设立几个集中管辖地，使地域相邻的几个县（市）实施集中管辖。
2.加强人财物的保障
大力推广集中管辖办案模式，就必须配齐配强专业人员，并积极提升专职人员的专业化办案水平，要熟悉未成年人犯罪特点以及相关未成年人办案机制。公、检、法、司等部门均需通过专业化的培训，如社会学、心理学、尤其青少年犯罪心理方面的教育培训，提高从业人员处理青少年常见问题的水平，同时，根据涉案未成年被害人的不同情况，实施司法救助，落实心里敢于之际帮助其尽快摆脱阴影。同时，经费保障是必不可少，对于选取点来说，经费增加是一大沉重负担，如人员培训、行车、宣传场地装修布置、宣传品制作、司法救助等费用，对于基层院来说都是较大负担，必须有专门经费保障，否则将限制司法保护工作开展。
（三）促进社会化协作化体系，实现无缝对接
未成年人刑事案件集中管辖不仅仅需要内部机构和人员设置，还需要社会化协作体系的建立，尤其是在捕诉监防一体化中更加凸显。而要落实未成年人的各项特殊工作机制，如社会调查、合适成年人到场、指定辩护、附条件不起诉、帮教观护、社区矫正、心理干预、犯罪记录封存等制度。如针对取保候审期间待处理未成年人、检察院作出的附条件不起诉、法院判处缓刑等三种情形未成年人，必须有专业的考察人员，以监督、配合办案单位的考察，避免司法机关因路途较远不方便或人手少等因素，出现“处理后不管、判而不管”的现象。这些工作都需要综治办、共青团委、妇联、学校、社区、企业等方面的配合，还需要整合社会力量，包括律师协会、心里咨询协会等，形成社会公益参与的全方位一体化体系，真正实现救人、帮人，完成未成年人刑事工作的终极目标。而因涉及的工作部门太多，有学者建议各地成立专门未成年人社会综合治理机构[5]，该机构对来自同一地区未成年人罪犯，有计划、有步骤地做好向外延伸工作，辅助未成年人案件办理，在该治理机构中，可以配备未成年人的帮教员，及时做好谈心、帮教工作，还可以配备普法宣传员，有效做好本区域内未成年人的普法宣传工作，预防未成年人犯罪。笔者认为专门的综合治理机构为时尚早，目前各地相继已经成立未成年人保护委员会或者关心下一代工作委员会，不为是一个很好的尝试。
[1]王超，周菁.试论我国司法改革中的越位问题[J].南京师范大学学报，2002，（3）.
[2] 张明杰.关于对涉少案件实行指定管辖到成立少年法院的思考[J].预防青少年犯罪研究，2005，（5）.
[3] 王超，周菁.试论我国司法改革中的越位问题[J].南京师范大学学报，2002，（3）.
[4] 王雪梅：论未成年司法的特殊理念和价值取向[J].青未成年犯罪问题研究，2006，（5）.
[5]应培礼.我国未成年人刑事案件“集中审理、指定管辖”原则的争议与出路[J].南都学坛，2009，（3）.
